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基于绩效评价解析新冠肺炎疫情对PPP项目的影响
作者:   来源:   日期: 2020-03-01  人气: 265 


       摘 要:2020年初,新冠肺炎从武汉蔓延至全国,国务院办公厅和各地政府部门采取了一系列强有力的抗“疫”措施,多个省份启动重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应。这些举措在遏制疫情蔓延的同时,也必然给包括PPP模式的基础设施建设项目和各类商业活动带来不同层面的影响。本文结合当前实际情况,从绩效评价角度,浅析新冠肺炎疫情对PPP项目所产生的影响。

       关键词:新冠肺炎;PPP项目;绩效评价


       一、前言

       依据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)在政府和社会资本合作模式下,政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价,以绩效评价结果作为对价支付依据和《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制,项目公司获得的政府付费或可行性缺口补助,以实施机构或财政局对PPP项目进行绩效评价结果为依据

       此次疫情爆发正处在绩效评价的节点,诸多PPP项目预计需于1月份进行绩效评价,但由于疫情影响必将推迟。同时,疫情期间涉及公共服务的PPP项目仍需正常运转,却估计也很难满足合同所约定的绩效指标。待疫情结束,实施机构运转恢复正常,继续开展PPP项目绩效评价时,实施机构及项目公司又如何应对此类困境?

       为此,笔者将分别从绩效评价时点绩效评价指标绩效评价结果等三个方面,分析新冠肺炎疫情对PPP项目的影响。


       二、疫情对绩效评价的影响

      (一)绩效评价时点的影响

       政府方与社会资本方签订的PPP项目合同中,往往会约定:建设期竣工决算后进行一次建设期绩效评价,运营期每满1个季度或者年度进行一次运营期绩效评价。

       受疫情影响,部分PPP项目的绩效评价时点会延后2-4个月。建设期绩效评价时点延后,可能对PPP项目影响较小,因为建设期绩效评价后,一般不会涉及政府补贴支付的问题。

       但运营期绩效评价时点的延后,一方面会导致政府方支付给项目公司政府补贴的延期,从而造成政府方的违约;另一方面,由于项目公司不能及时获得政府补贴,但又需偿还银行债务,导致自身资金成本增加。

      (二)绩效评价指标的影响

       1. 建设期绩效评价指标

      (1)投资控制

       受疫情和防控措施的影响,施工队伍的组织、建筑材料的采购和运输遇到的重重困难,最终都会反映到投资总额上,即该部分成本增加。同时,在施工过程中,各方对复工后的生产活动都提出了比平时更高的安全生产要求,如新的防护措施、废物废水处理等,也会增加相应部分的成本。

      (2)工程进度

       在控制最严的1-2月,全国大部分项目处于停工状态,即便通过后期补救措施适当地赶工,但停工停业等行政命令在一定时期内造成工期的延误是必然的,也将影响政府方对PPP项目建设期绩效评价的评分。

      (3)安全管理

       建设过程中对安全管理、安全生产责任、安全隐患的防范设定了评价指标,直接影响绩效指标评分。如经批准复工后发生新的聚集性疫情,会直接影响安全管理部分的评分。

       成都市曾发文造成1人以上疫情确诊,将被视为重大安全事故。虽该文件已撤销,但也警示了项目公司对安全管理须提高要求

       2. 运营期绩效评价指标

      (1)运营标准

       依据生态环境部办公厅在2020年2月1日发布的《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗污水和城镇污水监管工作的通知》(环办水体函〔2020〕52号)地方生态环境部门要督促城镇污水处理厂切实加强消毒工作,结合实际,采取投加消毒剂或臭氧、紫外线消毒等措施,确保出水粪大肠菌群数指标达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB 18918-2002)要求。当前公共场所和家庭为防控疫情多采用含氯消毒剂进行消毒,排入城镇污水处理厂的污水余氯量可能偏高,影响生化处理单元正常运行。地方生态环境部门要督促各城镇污水处理厂密切关注进水水质余氯指标的变化情况,及时采取有针对性的应对措施,确保出水达标。

       针对一些污水处理PPP项目,虽目前排入污水处理厂的污水余氯量含量较小,不足以影响污水生化处理单元,出水水质处于正常值范围,但是由于增加了相关药剂添加量,直接导致了PPP项目运营标准的提升。

      (2)出勤情况

       实施机构会对PPP项目关键岗位人员出勤情况进行打分,受疫情和防控措施的影响,众多地方采取了交通管制、人员管制的措施,项目公司部分员工无法从居住地返回,只能依靠常驻人员满足正常的设施运行

      (3)成本管控

       在疫情最严重的湖北境内,原材料、人工及运输成本都有所增加,虽然在国家相关政策的管控下,目前原材料等成本不存在大幅上涨的情况,但由于需增加大量防疫物资,整体运营成本仍有不同程度的上涨

      (三)绩效评价结果的影响

       政府方支付项目公司的政府付费金额与项目绩效评价结果相关联,假设公式如下:

       当年政府付费数额=A×70%×βa +(A×30%+B)×βb

       其中:A为每年建设成本补贴

                  B为每年运营成本补贴

                βa为建设期绩效评价系数

                βb为运营期绩效评价系数

       疫情导致了建设成本和运营成本的上涨,但在计算建设成本补贴和运营成本补贴时,如仍然以PPP项目合同中约定数额为基础,不针对疫情所导致的成本上涨进行调整的话,项目公司最终收益将受损。

       综上所述,疫情对PPP项目的影响为三个方面,一是政府补贴支付延期;二是绩效评价评分降低;三是项目公司收益受损


       三、疫情影响的解决措施

       根据2月10日全国人大法工委官宣“当前我国发生了新冠肺炎疫情这一突发公共卫生事件。为了保护公众健康,政府也采取了相应疫情防控措施。对于因此不能履行合同的当事人来说,属于不能预见、不能避免并不能克服的不可抗力。根据合同法的相关规定,因不可抗力不能履行合同的,根据不可抗力的影响,部分或者全部免除责任,但法律另有规定的除外。”和《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)第十六节对自然不可抗力的解释“主要是指台风、冰雹、地震、海啸、洪水、火山爆发、山体滑坡等自然灾害;有时也可包括战争、武装冲突、罢工、骚乱、暴动、疫情等社会异常事件。这类不可抗力则通常按照一般不可抗力的法律后果处理”。

       本次疫情普遍被认为应当属于不可抗力。虽然某些PPP项目合同的不可抗力定义包含了疫情,某些PPP项目合同未将疫情定义为不可抗力,但我们认为无论是否包含疫情,根据目前相关司法部门、建设主管部门的意见,均应按照不可抗力的相关条款划分责任。

       针对不可抗力所导致的政府方和项目公司责任分担,首先仍需以PPP项目合同的约定为基础,如PPP项目合同有约定,我们应遵其约定,如无约定,我们应遵照相关法律法规及政策文件。笔者就无合同约定的责任划分问题,提出几点解决措施供决策者参考(见表1)。



       四、结语

       笔者认为,本次疫情对中小企业冲击较大,为稳定宏观经济持续上涨,湖北省各级政府可根据省人民政府于2月8日出台的《省人民政府办公厅关于印发应对新型冠状病毒肺炎疫情支持中小微企业共渡难关有关政策措施的通知》(鄂政办发〔2020〕5号),给予项目公司降低生产成本、减免相关税费、缓缴社会保险费的相关政策支持,帮助项目公司度过难关,稳定社会就业情况。

       同时根据《合同法》第一百一十八条规定“当事人一方因不可抗力不能履行合同的,应当及时通知对方,以减轻可能给对方造成的损失。应合理期限内提供不可抗力证明”。建议项目公司在疫情发生后尽快向政府方发函,提出将本次疫情作为不可抗力事件处理,并说明理由及附上相关政策文件,避免后续发生争议、违约责任及防止损失再扩大。


转载声明:本文系鼎正工程咨询股份有限公司彭亮原创,转载请文末留言联系授权。


字:彭   亮

编辑:彭   婕


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